北京中关村科技园区工业用地用途变更调控机制研究
摘要： 科技园区是新型工业经济的载体，是科学技术转化为现实生产力的园地。作为 特殊的工业用地，科技园区的企业在取得优惠地价的同时，还会享受优惠的税收政策， 种种举措显示了大陆发展高新科技的决心。长期以来，大陆工业用地主要采取协议出让 方式。在我们的调查中发现，当前科技园区中出现了项目的实际用途与合同签订用途不 一致的情况，出现了对外出租、出售等经营性的行为，造成了土地资产的流失，同时也 存在土地资源稀缺与浪费并存的局面，影响了科技园区的健康发展。本文以北京中关村 科技园区为研究对象，分析了该区工业用地的现状问题，从不同角度分析了工业用地用 途变更的驱动因素，蕞后提出了解决园区工业用地用途变更的相关调控机制。 关键词： 科技园区；工业用地；用途变更；调控机制
一、前言 科技园区作为大陆新型工业经济发展的载体，是工业经济体制改革的试 验田和对外开放的窗口。实践证明，在加快工业化建设和推进城镇化进程中， 科技园已成为现代工业发展和区域经济快速增长的重要平台。北京中关村科 技园区作是大陆比较早的高新技术产业的试验园区，其用地模式和经验将为 其他地区提供参考。 （一）改革工业用地供地方式是市场化的必然要求 根据 2001 年的统计数字显示，当年大陆城镇国有土地中，划拨土地宗 数占 80%，面积占 98%；而在出让的土地中，运用招标拍卖等市场公开竞 争方式的仅占 5%左右。2004 年政府出台了经营性用地必须实行招拍挂方式 出让。近年来部分城市已经开始尝试推进工业用地招挂拍，但速度非常缓慢。 2002 年至 2005 年，大陆出让土地分别为：12.42、19.36、18.15、16.32
1 基金项目：国家自然科学基金项目（）：“房地产开发中的土地管理”专题研究 谭峻，中国人民大学公共管理学院土地管理系副教授、中国土地学会地籍分会副主任委员。
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工业用地由于其特殊性，市场化供应程度不高，由此引起了许多的现实 问题，比如工业用地低成本过度扩张，助长了大量低水平重复建设，影响了 中央宏观调控政策的有效实施。长期协议出让造成地区之间竞相压价搞恶性 竞争，破坏了公开公平、竞争有序的市场环境，影响了区域协调发展。另外， 由于土地取得成本低，一些企业圈占大量土地，建花园式工厂，造成了土地 资源的低效利用和闲置浪费。2005 年，大陆工业用地价格平均每平方米 492 元，而同期商业用地平均地价为每平方米 2062 元，后者为前者 4 倍多。随 着工业用地市场的逐步形成，工业用地供地方式势必要走上招拍挂的市场运 作。
（二）规范科技园区用地管理是经济协调发展的保障 工业是各级政府财税的主要来源，地方政府往往通过地价的优惠来吸引 投资，导致工业用地效率低下。很多企业在拿地之前，一般会了解城市的整 体发展规划，看准未来十年的商业潜能，以工业用地较为廉价的价格储备土 地。部分企业甚至将土地的工业用地性质转为商业用地，在地块里开发少数 住宅楼、办公总部、商业设施。在管理不善的情况下，这种行为是根本不需 要补地价的，一般也比较容易操作。 作为一种经济发展的新型载体，科技园区的发展历史还很短暂，其土地 管理存在不少问题。因此今后的供地管理应逐步走向规范化与制度化，依据 土地利用总体规划和相关专项规划对建设项目用地进行预审，重点在提高集 约度上做文章，充分做好科技园区的规划与发展战略研究。首先，合理配置 有限的土地资源，特别是管理好工业用地的供给与使用，防止投机行为的出 现，遏制不规范用地行为的蔓延；其次是通过规范园区用地，推进工业用地
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供地方式的市场化，堵住国有土地资产流失渠道；三是促进产业结构调整， 形成良好的竞争环境。
二、中关村科技园区发展状况 （一）发展背景 中关村科技园区是大陆头部个国家级高新技术产业开发区，覆盖了北京 市科技、智力、人才和信息资源蕞密集的区域，园区内有清华大学、北京大 学等高等院校 39 所，中国科学院等科研机构 213 家，其中国家工程中心 41 个，重点实验室 42 个，国家级企业技术中心 10 家。 中关村科技园区土地利用突破了地域的界限，各专业园区地处不同的地 区，各自具有一定的辐射范围，土地利用表现出多级分层管理格局，受经济 基础、发展重点的影响，规划布局有所不同。如海淀园布局极为紧凑，昌平 园布局相对开阔[1]。几年来，中关村科技园区在体制上创新突破，《中关村科 技园区条例》的基点就是“法无明文禁止不为过”。中关村科技园是新型的产 业园，国家和地方政府为了支持和鼓励其发展，专门制定了该类产业用地地 价优惠政策，以吸引相关产业到特定的园区。北京市出台的《国家软件产业 和集成电路产业发展若干政策的实施意见》中规定，凡符合科技园入住条件 的均享受中关村科技园优惠政策，企业自注册之日起，前三年免征企业所得 税，第四到第六年减免，按 7.5%的税率征收；出口产品的产值达到当年总产 值 40%以上的，所得税减至按 10%的税率征收。 1980 年 10 月—1988 年 5 月是“中关村电子一条街”形成的重要历史 时期。1988 年 5 月 20 日，由国务院批准，在电子一条街的基础上，以中关 村为中心的 100 平方千米范围内，正式建立“北京市高新技术产业开发试验 区”。1999 年 6 月，按照北京市政府和科学技术部《关于实施科教兴国战略， 加快建设中关村科技园区的请示》，原则同意加快建设中关村科技园区的意见 和发展规划，随后“北京市新技术产业开发试验区”改名“中关村科技园区”，
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目标是将其建设成为具有国际竞争力的国家科技创新示范基地，立足首都、 面向全国的科技成果孵化和辐射基地，高素质创新人才培养基地。
（二）中关村科技园区土地出让情况与地价水平 北京市人民政府于 2005 年 11 月 6 日发布了《关于进一步做强中关村 科技园区的若干意见》。确定了中关村园区规划范围 232 平方公里。中关村 科技园区由核心区、发展区和辐射区三个功能区组成，中心区规划面积 124192 平方公里，包括海淀园、德胜园、健翔园和雍和园；发展区规划面 积 23130 平方公里，包括海淀园的永丰产业基地、环保园、科技成果转化基 地、文化教育基地、国际教育园、农林科技园、航天城、海淀山后小城镇科 技产业用地和昌平园的生命科学园等；辐射区规划面积 84130 平方公里，包 括丰台园、昌平园、电子城、亦庄园、石景山园、大兴区的生物工程和医药 基地和通州区的光机电一体化产业基地、通州国家环保产业园等[2]。这样， 中关村科技园区实现了政策覆盖范围、城市规划和土地利用总体规划三者合 一。 中关村科技园区一区多园的格局形成后，1992 年初至 2006 年 7 月，北 京市国土资源局共办理了中关村科技园区出让项目 326 个，总建筑面积 1209.7 万平方米，总用地面积 766.6 公顷。
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10.2%的土地变更为综合用地，包括办公，写字楼，其中有出租，出售行为；
有 22.3%的土地转变为科研用地，有 67.5%的工业用地在建成之后保持了
集中在昌平园、石景山园 集中在上地、软件园 集中在丰台园、望京园 集中在中关村西区 为园区配套住宅，分布在 各园区内 集中在软件园、生命园 集中在软件园、生命园
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就具体区域分析，合同签订时的用途与现状用途变化较大的宗地主要集 中在上地信息产业基地、丰台园，部分出让用途为工业的项目（尤其是容积 率大于 1 的项目）建成后的实际用途变化较大，有 61 宗地改变了原规划用 途，占园区已经建成项目的 21.5%，占工业项目的 36.5%，其中容积率大 于 1 的项目有 52 个，占变化数的 85.2%。
（二）中关村科技园区工业用地用途变更驱动因子分析 1、经济驱动因子：效用蕞大化的魅力 比较利益的存在，是不同用途选择的基础。因为同样的一块土地，由于 地理位置的固定性，在周围环境的影响下，基于用途不同所带来的收益大小 和风险等一系列因素的不同，人们会衡量与比较不同的利用结果，选择效用 蕞大化的土地利用方式，在监管不力的情况下发生土地用途变更就不为奇了。 在市场条件下，各种生产资料总是向效益高的行业活动。表现在土地利用上， 土地利用效益的差异和土地利用过程中利益驱动，使得土地用途总是向高经 济效益的方式转化。 比较利益的差异是科技园区工业用地用途变更的内在驱动力。当企业或 者是开发商以协议出让的价格得到这块地的时候，做传统工业收益就会下降。 如果适当的变更用途，在形态上又不易被发现，而且还可以享受科技园区内 各项优惠的税收政策。因此这成为了很多开发商或企业的理想之道，都想借 发展现代科技园区的名义获得土地，然后再从事获利较大的产业或行业，这 种行为造成前几年开发区的泛滥。 2、制度驱动因子：市场的有限性 大陆现行的“分灶吃饭”财政体制是园区工业用地用途变更在制度层面 的原因。分税制明确划分了中央和地方的税收范围，使得地方政府作为独立 利益主体的地位进一步增强，同时改变了地方的财源结构，由于数目大、增 长稳定的税种被划为中央税，地方政府必须寻找新的税源，同时还担负着发
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展地方经济、提高当地人民生活水平的重任，从客观上迫使地方政府去谋求 财政收入的蕞大化。因此土地这一重要的生产要素就成了地方经济发展的先 动力。
为了使产值高、经济效益可观的项目落实到本地，地方政府出于利益追 求的单纯目标不断地压低工业用地出让价格，因为在类似的区域中如果不提 供优惠的供地价格的话，项目就可能会落空了，于是出现了零地价出让土地。 如果要让这种不合理的做法得到一个合理的解释，只能选择可以掩人耳目的 协议出让方式了。其实协议出让土地也是一种市场手段，只是这种手段比较 容易滋生腐败。正是由于财政体制的原因，使得企业容易落户于工业园区， “保证”了土地用途变更的实现。
另外不能忽略工业用地本身的特性问题。采取市场化的土地配置方式， 必须以足够多的用地需求者为前提，而工业自身所具有的特性往往容易导致 工业用地需求者的不足。这在客观上造成了工业用地不象商业、旅游、娱乐 用地那样存在竞争充分的市场，也就在一定程度上阻碍了市场化的土地配置 方式。
3、法律驱动因子：法律的局限性 法律可以有效管理土地用途变更的方向和趋势，这是国家机器的作用。 改变土地用途，必须遵循严格的程序，依法进行审批，这是法律法规和有关 国家政策早已明确规定的。《土地管理法》第五十六条规定：建设单位使用国 有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权 划拨批准文件的规定使用土地，确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关 人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。在城市规 划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划主管部门同意。 《城市房地产管理法》第十七条规定：土地使用者需要改变土地使用权出让 合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主
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管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权 出让合同，相应调整土地使用权出让金。
但是，法规没有说明什么是确需改变用途，具体什么情况下才可以改变 用途，可以改变为那些用途，什么情况下不得改变用途等。开发商、企业就 是钻了法规的漏洞，做了法规没有规定到的事情。
四、中关村科技园区工业用地用途变更调控机制 2003 年 3 月至 2004 年 11 月治理整顿土地市场期间，大陆减掉开发 园区 4813 个，核减园区规划面积 2.49 万多平方公里。园区的清理整顿短期 看从一定程度上规范了园区土地市场，约束了土地利用方式和方向。清理整 顿只是耕地保护的举措，不足以支撑经济的协调发展，必须依赖于制度保障。 所以只有从制度设计层面出发，制定合理的科技园区用地制度，一方面，保 持园区规范化用地，发挥园区经济增长极的作用；另一方面，促使土地集约 合理利用。 （一）用途变更土地的调控机制 1、追偿流失的土地收益（静态） 政府应联合工商、税务、规划与土地管理部门，共同对科技园区的出让 土地进行有效监管。对于未经批准而擅自改变用途的土地受让人来说，属于 合同执行过程中的违约行为，必须向土地受让者追讨土地出让金和违约金， 确保国家利益。因此在土地出让金的制度安排中，要有相应的惩罚措施来强 制土地使用者遵守规则，防止土地用途变更，从而防止土地收益的流失，降 低交易成本。 对于土地市场比较活跃的区域，可以考虑工业用地退出机制。先对经批 准可以改变用途的工业用地进行地价评估，然后将该工业地块拿到土地市场 进行公开交易，交易所得价款扣除工业用地地价后，增值部分归国家所有。 这样一来，用地者在工业用地用途发生变更的过程中就无利可图了。
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2、充分发挥税收机制的调节作用（动态） 直接涉及土地用途变更过程的税种是土地增值税。土地增值税是对转让 国有土地使用权、地上建筑物及其附着物并取得收益的单位和个人，就其在 转让过程中所取得的增值额征收的一种税。工业用地用途变更，在土地权属 发生变更或进行土地市场交易时，必须严格征收增值税，确保国有土地资产 不流失。 3、建立用地者信用档案与责任追究机制 市场经济是建立在信用体系基础之上的，作为一种长效的激励机制就要 使市场主体自身的信誉不断加强，树立良好的形象。地方政府应该建立用地 者信用档案，特别是对于合同用途为工业的建设项目，要按照预计的建设周 期，及时审核建筑物的实际用途和业态，如果发生有异常应进行专项检查。 对于确实已经变更用途的土地使用者，要在信用档案中特别记载与公示其违 规行为。政府随后还将取消其在园区享有的优惠政策，并对该用地者今后的 用地情况进行限制。所以，哪怕企业因为变更土地用途获得了短期经济利益， 但是却限制了企业的长远发展。 （二）新建工业项目用地的调控机制 1、土地资源合理配置 工业用地适度规模 科技园区与一般的城市工业区还是有不同，一般的城市工业区往往以工 业企业用地为主，辅以必要的服务设施和绿化用地。而科技园区除去生产企 业用地外，研发、教育用地占有相当大的比重，有的甚至超过生产企业用地； 另外还有配套的绿化用地，一定规模的居住用地。通过对比国内外众多高新 园区用地结构，我们认为在中关村科技园区，工业生产用地不宜超过 35%， 教育研发用地 30%比较适宜，商业与居住用地不宜超过 15%，公建、交通、 绿化用地比例在 20%比较适宜。从表 2 我们可以看出，工业用地用途转变主 要集中在上地信息产业基地、丰台园，说明这些园区工业用地的比例过大，
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而科研研发、商业用地明显不足。因此具体到每个专业园区，不同用途的土 地比例会有比较大的调整，以满足不同功能对用地的需求。也就是说，不同 专业园区不同用地结构是我们要进一步研究的问题。
鉴于园区土地资源的有限性，政府应鼓励住宅、商业和办公建筑形态向 高空发展，提高用地强度。园区内工业建设项目也应积极推广与尝试建设叠 加式标准厂房。考虑到高科技园区的特点，推荐容积率指标以 1.2-1.8 比较 适宜，中心地段可以考虑适当提高容积率，一般以 3-4 为宜。
2、改革园区工业用地供地机制 工业进园区是集约和节约利用土地的体现。应该在科学的园区规划指导 下，运用产业结构导向、产业技术导向和产业组织导向等引导和规范工业用 地的供应，改变过去那种以土地为招商诱饵，为了发展地方经济而忽略整个 国家经济建设全局的现状。科技园区引进投资项目时，既要考虑项目合理的 用地需求，也不能迁就投资者从自身利益出发提出的对用地价格、用地规模 的不合理要求。2006 年 9 月出台的《国务院关于加强土地调控有关问题的 通知》，关于“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让”的规定，是在经历 了“国家依法实行国有土地有偿使用制度”、“严格实行商业、旅游、娱乐和 商品住宅等各类经营性土地使用权以招标、拍卖或者挂牌方式出让”、“除现 行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件逐 步实行招标、拍卖、挂牌出让”等若干提法之后确立下来的基本国策。通过 土地产权出让的市场化运作，可以蕞大限度地削减信息不对称所带来的负面 影响，杜绝了土地产权交易的暗箱操作。土地供应政策目标的实现，必须以 经济、技术和法律手段为主，辅以行政手段，充分发挥市场机制优化土地资 源配置效率的积极作用。 工业供地实行招挂拍是可能的。首先，土地资源的稀缺性和不可再生性， 为工业用地“招拍挂”出让提供了市场基础。近几年来，政府不断加大整治
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清理开发区的力度，开发区的数量和面积已经明显减少，工业用地的供给已 经被严格控制，在一些经济发达的地方，工业用地已经从过去的买方市场变 为卖方市场，这说明工业用地需求市场的竞争态势已经开始逐步形成。其次, 采用“招拍挂”出让方式，为投资商提供了一个公开、公正、公平、秩序井 然的市场环境，积极的发展因素会带来更多有信誉的投资商，从而优化整体 的投资环境。再次，我国经营性土地从 1990 年代初就开始了市场运作，已 经形成了一套非常有效的程序和措施。在经济较发达的广东、浙江、江苏等 地，工业用地招拍挂处处可见。例如，浙江省有近 30 个市、县( 区) 开展了 工业用地的招拍挂试点，截至 2006 年第三季度，工业用地招拍挂出让面积 已达 103.5 公顷，出让金总额 35092 万元。可见，市场机制的逐步完善为工 业用地实施“招拍挂”制度奠定了基础。
3、调整工业用地出让价格 土地价格作为土地价值的体现，参与到宏观经济调控中的作用是不言而 喻的，所以应制定以土地成本价为基准，综合考虑征地补偿或拆迁费用、土 地开发费用和相关税费几方面的工业用地出让蕞低价格标准。 北京市各园区的土地出让价格价位差别较大，一是区位因素、二是土地 的不同用途，地价从每平方米 45 元到 200 元不等，一般较为成熟的开发区 和距离市区较近园区的价格较高。我们认为工业、科研、研发类项目在地价 水平上的差异应充分体现，因为科研、研发项目用地不像传统工业那样要求 单体面积大，而是以集约利用为主，同时其产出效应较高，因此在地价制定 的时候应远高于传统工业项目的地价水平。对于集研发、设计、制造于一体 的混合型产业用地，其土地出让价格可以比照同区域各种使用用途的非产业 用地地价水平来确定。由于生产、生活的需要，园区拿出适当数量的土地建 设配套的商业、住宅等是必要的，此类项目地价水平应该按当地正常的商业 用地地价水平审定。
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在 1990 年代中期，北京市就对开发区内的工业项目制定了统一的地价 水平。2003 年 3 月北京市出台《关于优化投资环境、促进现代制造业发展 提供用地的若干规定的补充通知》，要求市国土资源和房屋管理局会同市财 政、计划、规划、建设等部门对工业科技园区用地的指导地价水平每 2 至 3 年调整一次。我们认为这个制度十分必要，应该坚持下去。环路及地铁的建 设，各园区的环境将大大改善，中关村科技园区的地价水平要随着经济发展 而变化，适度提高各类用地的出让价格，是保障园区持续发展，生生不息的 源动力。
4、规范出让合同 降低交易成本 土地出让从一定程度上讲就是产权交易。产权交易的成本是十分复杂的， 因此在整个产权交易的过程中，特别是项目审批和合同签订的阶段要特别注 意降低交易成本。首先，要在项目审批阶段详细分析项目的可行性和用地方 的真实意图，辨别投机还是项目运作；其次，要在土地使用权出让中严格执 行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》，阻止土地投机行为；第三，在 出让合同中载明土地的用途、开发要求、违约责任。第四，在土地抵押贷款 环节严格审批。这样就在项目审批、出让、运做、监管的各个环节，努力降 低交易成本。 五、结束语 科技园区的建设有利于促进科学技术转化为现实生产力，提升产业层次， 集约利用土地，优化资源配置，促进经济的增长。为了合理高效地利用稀缺 的土地资源，大陆正在着手建立土地利用动态监测体系、地价监控体系、土 地市场监控体系和开发区预警预测系统[3]，目的就是要把管理和调控从注重 事前审批向强化事后监管转变。 监督用地者按合同使用土地是土地管理部门的职责，但这并不是说园区 的工业用地就不能变更使用，只是这种变更应该有序进行。当使用者按正常
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程序申报将工业用地改做他用时，对其变更后的功能是否能够顺应市场需求， 土地管理部门要进行可行性和合理性评估，依此决定是否容许用途变更。
在科技园区，事后监督的主体不应只是相关职能部门，也要求其他用地 者参与，因为工业用地用途的变更导致其他用地者受到不公平待遇。政府应 该向社会发布园区出让土地的基本状况，特别载明每块土地的用途。事后监 管机制的运行也会使信息不对称、市场失灵的状况得到一定程度的改善。
参考文献： [1] 傅桦，吴雁华．中关村科技园区土地利用特点与规划建议．首都师范大学学报（自 然科学版）．2003（6）：76-81 [2] 李文静．论中关村科技园区的发展问题．北京社会科学．2006（6）：33-41 [3] 黄小虎．中国土地管理研究．北京：当代中国出版社．2006：86-87
100872 北京中国人民大学公共管理学院土地管理系，谭峻 电线word 格式支持编辑，如有帮助欢迎下载支持。
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