最高人民法院(2017)最高法民终340号民事判决：政府招商引资毁约不给土地必须赔偿全部损失
最高人民法院：因政府规划调整、政策变化导致民商事合同不能履行的，当事人有权请求依法解除合同并返还已经支付的国有土地使用权出让金、投资款、租金或者承担损害赔偿责任
阅读提示：本案例为最高人民法院发布的第二批人民法院充分发挥审判职能作用保护产权和企业家合法权益典型案例之一，是一起建设用地使用权出让合同纠纷案件。最高法院认为，本案的典型意义在于：“本案为最高人民法院二审改判案件，针对地方政府的违约毁约行为，依法判决政府有关部门承担违约责任，有利于规范地方政府在招商引资中的不规范行为，严格兑现其依法作出的承诺，对于推动地方政府守信践诺和依法行政，保护企业家合法生产经营权益，促进经济持续平稳健康发展具有积极意义，对于处理同类案件具有典型指引价值。”
对于确因政府规划调整、政策变化导致当事人签订的民商事合同不能履行的，当事人请求依法解除合同并返还已经支付的国有土地使用权出让金、投资款、租金或者承担损害赔偿责任的，依法应予支持。
一、2009年5月5日，绥中滨海经济区管理委员会（东戴河管委会的前身，甲方）与北京中科公司（乙方）签订《项目合作协议书》和《补充协议》，乙方在滨海经济区内投资建设生物兽药、干扰素项目，甲方在生命科学园内无偿提供60亩土地。
二、绥中中科公司系北京中科公司成立的项目公司。2010年9月25日，绥中滨海经济区国土资源局与绥中中科公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，由国土局向绥中中科公司出让工业用地4.3113公顷,出让价款为900万元。绥中中科公司已实际占有、开发建设案涉工业用地。
三、在绥中中科公司积极投资建设过程中，当地政府调整了用地规划。案涉土地被政府单方收回并另行高价出让，由其他公司拍得并开发房地产。绥中中科公司的投资建设被拆除。
四、中科公司于2013年1月向辽宁高院提起民事诉讼，请求东戴河管委会和绥中县国土局赔偿地上建筑物部分赔偿损失3,023,639.98元；因原属绥中中科公司的土地出让给他人，补偿绥中中科公司直接和间接损失47,779,256.92元。
五、辽宁高院认为，就绥中中科公司本次起诉请求赔偿的内容和数额而言，鉴于东戴河管委会也存在违约并同意赔偿经审计得出的3,023,639.98元地上物损失及前期费用，对此予以支持。其他赔偿请求因缺乏事实和法律依据，无法支持。遂判决：解除案涉合同；东戴河管委会赔偿北京中科公司和绥中中科公司项目工程部投资3,023,639.98元。
六、北京中科公司和绥中中科公司不服，上诉至最高法院。最高法院判决维持东戴河管委会赔偿北京中科公司和绥中中科公司项目工程部投资3,023,639.98元，但改判绥中滨海经济区管理委员会与北京中科司签订的《项目合作协议书》和《补充协议》无效，解除绥中滨海经济区国土资源局与绥中中科公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》；绥中县国土资源局赔偿绥中中科公司损失750万元。
第一，东戴河管委会与北京中科公司签订的《项目合作协议书》《补充协议》无效。上述协议实质上具有国有土地使用权出让合同性质。依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效”的规定，东戴河管委会作为同级人民政府派出机构，无权签订土地使用权出让合同，故《项目合作协议书》《补充协议》应认定无效。东戴河管委会作为土地供给方，对合同无效负有主要缔约过错，应当依据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定承担赔偿责任，其在一审中也同意赔偿经审计得出的北京中科公司和绥中中科公司地上建筑物等损失3023639.98元。
第二，绥中县国土局与绥中中科公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，体现了双方在招商引资背景下互利合作的真实意思表示，《国有建设用地使用权出让合同》依法成立并生效，对双方当事人具有约束力。该合同目的不能实现的主要原因在于土地控制性规划调整，绥中国土局在出让期限内，将案涉项目用地另行出让。因此，绥中国土局对绥中中科公司构成根本违约，应承担相应责任。
第三，对于确因政府规划调整、政策变化导致当事人签订的民商事合同不能履行的，当事人请求依法解除合同并返还已经支付的国有土地使用权出让金、投资款、租金或者承担损害赔偿责任的，依法应予支持，故绥中中科公司依法有权请求解除合同，并由绥中国土局赔偿损失。依据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条的规定，绥中国土局应当赔偿对方因其违约所造成的损失，包括合同履行后合同相对方即绥中中科公司可以获得的利益（土地使用权益）。绥中国土局因违约再次出让案涉项目用地获得土地出让金5000万元左右。绥中国土局对绥中中科公司的合同利益进行适当赔偿的范围，应当考虑绥中国土局因上述违约行为的获利、绥中中科公司基于《国有建设用地使用权出让合同》本可享有的合同期内工业用地的土地使用权益、实际投入的资金金额和资金使用利益的损失，以绥中中科公司曾交纳的土地使用权出让金900万元作为涉案工业用地土地价格参考，结合该公司能否按期投产经营具有一定的不确定性，加之未来经营风险、市场风险等因素，综合认定。最终最高法院以5000万元为基数，酌定绥中国土局在5000万元15%的范围内即750万元，对绥中中科公司承担违约赔偿责任。
一、政府部门作为合同当事人，应当依据诚实信用原则全面履行合同，如违反了合同义务，将依据合同法承担损失赔偿的违约责任。
二、为一定程度上降低违约损失的举证难度，建议合同当事人事先约定违约金的数额或具体计算方式。在诉讼中亦可通过申请鉴定的方式对实际损失进行鉴定。
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕第5号）
第二条开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。
本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。
第一百一十三条第一款当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。
第九条不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。
第十五条当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。
第一百三十五条建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。
大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道。将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度。
《中共中央国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》
3．依法保护企业家财产权。全面落实党中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见，认真解决产权保护方面的突出问题，及时甄别纠正社会反映强烈的产权纠纷申诉案件，剖析侵害产权案例，总结宣传依法有效保护产权的好做法、好经验、好案例。在立法、执法、司法、守法等各方面各环节，加快建立依法平等保护各种所有制经济产权的长效机制。研究建立因政府规划调整、政策变化造成企业合法权益受损的依法依规补偿救济机制。
《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》（法〔2018〕1号）
三、依法保护诚实守信企业家的合法权益。妥善认定政府与企业签订的合同效力，对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求。妥善审理因政府规划调整、政策变化引发的民商事、行政纠纷案件，对于确因政府规划调整、政策变化导致当事人签订的民商事合同不能履行的，依法支持当事人解除合同的请求。对于当事人请求返还已经支付的国有土体使用权出让金、投资款、租金或者承担损害赔偿责任的，依法予以支持。对企业家财产被征收征用的，要综合运用多种方式进行公平合理的补偿。
以下为本案在最高法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：
2009年5月5日，东戴河管委会与北京中科公司签订的《项目合作协议书》、《补充协议》约定的主要内容为，东戴河管委会在生命科学园内无偿提供60亩土地，北京中科公司投资建设案涉项目，如两年内未能投产，东戴河管委会将收回该宗土地使用权。对项目建设需要的一切审批手续一站式全程服务。上述协议实质内容为：东戴河管委会代表地方政府招商引资，北京中科公司作为高科技企业在产业园区投资兴建生物制药项目，优惠取得厂区工业用地的国有土地使用权，故协议具有国有土地使用权出让合同性质。依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效”的规定，东戴河管委会作为同级人民政府派出机构，无权签订土地使用权出让合同，故《项目合作协议书》、《补充协议》应认定无效。合同效力属于人民法院依职权审查的范围，不受当事人诉讼请求限制，一审未对《项目合作协议书》、《补充协议》的合同效力进行审查，即认定双方当事人均存在违约，并判令解除上述协议，适用法律不当，本院予以纠正。
导致该宗土地使用权出让合同无效的主要原因在于东戴河管委会作为土地使用权出让合同中的出让方，主体不适格，无权出让诉争宗地，应对合同无效承担主要缔约过错责任。具体讲，东戴河管委会作为土地供给方，对《项目合作协议书》、《补充协议》无效负有主要缔约过错，应当依据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定承担赔偿责任，其在一审中也同意赔偿经审计得出的北京中科公司和绥中中科公司地上建筑物等损失。一审认定《项目合作协议书》、《补充协议》的合同效力虽有不当，但一审判决主文第二项判令东戴河管委会赔偿北京中科公司和绥中中科公司项目投资3023639.98元，各方当事人均未就此判项提出上诉，本院予以维持。
绥中县国土局与绥中中科公司于2010年9月25日签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定案涉项目用地为工业用地性质，土地使用期限为50年。本案双方当事人签订上述土地使用权出让合同的签约目的仍是实现前述招商引资目标；为此，北京中科公司设立绥中中科公司为高科技产业项目公司进入园区落地投产，至此引资到位。绥中国土局作为出让合同出让方在二审庭审时陈述，签订上述《国有建设用地使用权出让合同》前履行了招拍挂程序，对东戴河管委会签订的有关项目合作协议不清楚。案涉《国有建设用地使用权出让合同》并非对《项目合作协议书》、《补充协议》追认或者补充，具有独立性。《国有建设用地使用权出让合同》与《项目合作协议书》、《补充协议》指向同一宗建设用地，招商引资来的企业以在开发区落地投资建厂为对价优惠取得国有出让土地使用权的合同内容和合作方式基本相同，在招商引资的大背景下，二者存在着事实上的关联。《国有建设用地使用权出让合同》系有权主体绥中国土局依照法定程序签订，签约时间在《项目合作协议书》、《补充协议》成立之后，体现了双方在招商引资背景下互利合作的真实意思表示，《国有建设用地使用权出让合同》依法成立并生效，对双方当事人具有约束力。
因《国有建设用地使用权出让合同》有效，前述无效合同中与本合同内容相同、相近、有关联的合同内容得以在本合同中体现，并通过履行本合同实现前述无效合同当事人意愿。当事人的权利义务关系，如土地出让年限、投资建设工期等约定内容应以《国有建设用地使用权出让合同》的约定内容为准。《国有建设用地使用权出让合同》签订后，绥中国土局于2010年12月1日收取了绥中中科公司依约交纳的土地出让金，并于次日依照当时招商引资的优惠政策将土地出让金及相关税费全额退还，但这并不影响出让合同的效力、约束力及合同已得到部分履行的事实认定。2010年12月29日，案涉项目通过当地环境保护局批复同意可以建设。本合同项下建设项目在2010年11月30日之前开工，在2012年11月30日之前竣工。此前，绥中中科公司亦根据东戴河管委会主持召开的案涉项目建设与施工调解会的要求，与辽宁金地第二建筑工程有限公司签订《建设工程施工合同》，拟对项目二期进行投资建设。上述事实说明，绥中中科公司积极履行《国有建设用地使用权出让合同》，并无明显违约行为。2010年12月10日，即绥中国土局收取绥中中科公司的土地出让金数日后，东戴河管委会向绥中中科公司第四次发函，通知绥中中科公司一周内退出场地归还建设用地，不允许绥中中科公司继续施工。2011年4月17日，东戴河管委会召开主任办公会议，对绥中滨海经济区控规进行调整，将包括案涉项目用地在内的202.3亩工业用地调整为二类居住用地。绥中国土局参加了此次会议。此时，距离《国有建设用地使用权出让合同》的签订仅有半年，即使依据《项目合作协议书》、《补充协议》的约定，两年的投产期限尚未届满。上述土地性质调整的事实表明，绥中国土局主观上已不愿、客观上已不能再继续履行案涉出让合同。故案涉出让合同不能继续履行，难以归咎于绥中中科公司开发建设进度缓慢。2011年5月19日，绥中县人民政府批复同意绥中国土局《关于收回三宗国有土地使用权的请示》，案涉项目用地被收回。2012年4月18日，绥中国土局将诉争土地使用权以二类居住用地条件另行出让案外人。绥中中科公司随即发函提出异议。涉案用地性质变更后另行出让给案外人，显然背离了地方政府招商引资初衷，客观上终结了招商引资进程，实现了绥中国土局所追求的土地变性为开发用地的意图，显然从根本上违背了作为引资兴办的高科企业绥中中科公司落地投产的意愿。《中华人民共和国合同法》第六条规定，“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。”地方政府及有关部门与投资主体签订招商引资合同后，应遵守诚实信用原则，依法严格履行合同义务。本案《国有建设用地使用权出让合同》有效，合同目的不能实现的主要原因在于土地控制性规划调整，绥中国土局在《国有建设用地使用权出让合同》约定的投资建设和土地使用权出让期限内，将案涉项目用地另行出让。综上，绥中国土局对绥中中科公司构成根本违约，应承担相应责任。
北京中科公司、绥中中科公司上诉请求东戴河管委会、绥中国土局赔偿经济损失，主要包括《国有建设用地使用权出让合同》项下违约的经济损失与项目建设用地使用权损失，以及项目开办费200余万元。
东戴河管委会、绥中国土局认为地上物基建投资审计金额3023639.98元中包含项目综合开办费，北京中科公司、绥中中科公司提出异议。一审法院已经释明，鉴于东戴河管委会同意就开办费进行重新完善审计，北京中科公司、绥中中科公司可选择通过复核审计增加审计金额，或者通过司法审计确定相应金额。北京中科公司、绥中中科公司既不同意东戴河管委会复核审计，又不申请司法审计，应承担举证不能的不利后果。北京中科公司、绥中中科公司如有证据证明该部分损失确已发生，可依法另行主张。一审判决驳回该项诉讼请求并无不当。
绥中中科公司虽系北京中科公司成立的项目公司，两公司的利益在一定程度上具有一致性，但北京中科公司与绥中中科公司为独立法人，案涉《国有建设用地使用权出让合同》系绥中国土局和绥中中科公司签订，北京中科公司、东戴河管委会并非该合同的当事人，故北京中科公司无权依据上述出让合同主张权利，东戴河管委会无需承担《国有建设用地使用权出让合同》的合同责任。北京中科公司请求东戴河管委会及绥中国土局赔偿相关违约损失的上诉请求，以及绥中中科公司请求东戴河管委会承担责任的上诉请求，均不能成立。
《中华人民共和国物权法》第九条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”案涉项目土地使用权并未登记在绥中中科公司名下，故北京中科公司、绥中中科公司关于其已取得案涉项目用地使用权并请求赔偿的上诉理由，并无法律依据，本院不予支持。
《中华人民共和国物权法》第十五条规定，“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”涉案土地使用权未登记在绥中中科公司名下，不影响本案《国有建设用地使用权出让合同》的效力。绥中中科公司在合同签订后，案涉项目一期工程已完成部分建设，环保方案亦通过绥中环保局批复同意。经政府有关部门准许，绥中中科公司原已实际占有案涉项目土地，且为履行《国有建设用地使用权出让合同》投入了一定的人力、物力，应当视为《国有建设用地使用权出让合同》已经得到部分履行。《中华人民共和国物权法》第一百三十五条规定，“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”建设用地使用权具有经济利益性质，如案涉《国有建设用地使用权出让合同》能够得到适当履行，绥中中科公司将依法享有土地使用权益。绥中国土局在案涉《国有建设用地使用权出让合同》的土地使用权出让年限内，将项目用地另行出让，损害了绥中中科公司的合同利益，而绥中国土局对绥中中科公司因合同目的不能实现而产生的损失以及其客观上可能通过违约获利，应有预见。在东戴河管委会决定将案涉土地由工业用地调整为二类居住用地以及绥中县人民政府将该项目用地收回后，绥中中科公司多次发函提出异议，请求恢复施工、并保证尽快建成投产，绥中中科公司并非缺乏履行意愿。绥中国土局将案涉项目用地另行出让给他人，《国有建设用地使用权出让合同》客观上无法继续履行，合同目的不能实现。对于确因政府规划调整、政策变化导致当事人签订的民商事合同不能履行的，当事人请求依法解除合同并返还已经支付的国有土地使用权出让金、投资款、租金或者承担损害赔偿责任的，依法应予支持，故绥中中科公司依法有权请求解除合同，并由绥中国土局赔偿损失。依据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条的规定，绥中国土局应当赔偿对方因其违约所造成的损失，包括合同履行后合同相对方即绥中中科公司可以获得的利益。绥中国土局出让给保定宇邦房地产开发有限公司的土地出让金每平方米1215.13元，绥中中科公司受让的案涉项目用地面积43113平方米，绥中国土局因违约再次出让案涉项目用地获得土地出让金5000万元左右。绥中国土局对绥中中科公司的合同利益进行适当赔偿的范围，应当考虑绥中国土局因上述违约行为的获利、绥中中科公司基于《国有建设用地使用权出让合同》本可享有的合同期内工业用地的土地使用权益、实际投入的资金金额和资金使用利益的损失，以绥中中科公司曾交纳的土地使用权出让金900万元作为涉案工业用地土地价格参考，结合该公司能否按期投产经营具有一定的不确定性，加之未来经营风险、市场风险等因素，综合认定。本院以5000万元为基数，酌定绥中国土局在5000万元15%的范围内即750万元，对绥中中科公司承担违约赔偿责任。
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