招商引资过程中的土地问题浅析
摘 要：本文旨在从绩效的角度，揭露招商引资过程中出现的相关土地问题，分析其产生 原因，提出合理建议，以引导在招商引资过程中正确合理利用土地资源，促进经济社会效益的 全面提升。
土地，是国民经济的基础性资源，科学合理使用土地，有效满足经济发展对土地的需求， 确保土地资源永续利用，是经济社会发展面临的重要课题。近年来，在地方党政领导干部经济 责任审计及相关审计调查中发现，招商引资过程中的土地出让及使用环节存在较多违法违规问 题。不少地方党政领导受片面政绩观的影响，为推进项目建设，缺乏政策调节，供地不受限 制，土地利用粗放，普遍存在低价出让、“以租代征”等现象，部分地区出现了少数不良企业 “假投资、实圈地”、甚至“以地骗贷”等违法行为，影响了投资环境，由此也造成了土地资源的 浪费和国有资产的流失，严重制约了经济社会的全面协调可持续发展，有悖于招商引资的真正 宗旨。
不少地方政府为了完成招商引资任务，引进项目，往往在供地价格上给予较大的政策优 惠。主要表现为通过签订补充协议以低于最低保护价甚至以零地价方式违规出让工业用地，或 以借款、政策奖励、配套费返还等名义变相减免土地出让金。如在对某经济开发区的审计调查 中发现，开发区管委会与多个项目投资商签订补充协议，约定供地价格，而协议价远远低于最 低保护价，部分商业用地土地出让金的返还比例高达 74%。违规低价出让土地，一方面影响了 地方政府土地出让金的真实性和完整性，甚至差额的土地成本还要地方政府来埋单。另一方面 导致了土地市场缺乏透明度和竞争力，违背了土地市场交易的公平性、公开性和公正性。
目前，土地供求矛盾已经成为制约经济发展的一大瓶颈，而在招商引资项目用地上，有些 地方政府往往置是否有建设用地指标于不顾，通过“以租代征”等方式来解决用地供求之间的矛 盾。“以租代征”的方式，虽然规避了土地审批的程序，在短期内解决了用地指标紧张的问题， 但程序的不规范也给地方政府带来了巨大的风险。随着对非法用地处置力度地不断加大，违法 用地项目必须限期拆除，给地方政府带来了重大的损失。审计发现，部分项目因违法用地，地
方政府不仅为此受到了处罚，还赔付了项目单位大额的施工费、建筑物损失等。而项目拆除 后，这些土地一定时期内不能用于翻耕，造成了土地资源闲置，也损害了农民的切身利益。
有些地方政府往往抱着有项目就上的思想，而忽视了对项目单位资质以及项目本身的审 查。这一偏面追求招商引资政绩的倾向容易被一些不法分子利用，虚假注册公司，虚假投资项 目，获取地方政府的信任，骗取优惠政策，以获得土地使用权。而土地往往具有潜在的升值机 会和空间，不少投资商利用政府优惠政策，多圈地，少建设，将土地再行转让或抵押，以获取 转让差价或贷款，将国有资源变为企业获利的重要工具。“假投资、实圈地”、“以地骗贷”等行 为导致了国有资产的重大流失。如在审计调查时发现，某投资企业以建设“五金制品”和“纺织 生产”项目的名义分别成立两家公司，以外资的名义进入某地，低价取得土地，而后以土地抵 押借款，项目并未如期开工建设。后经了解，由于该企业长期拖欠银行贷款，致使土地被法院 判给银行，造成土地资源严重流失。
项目单位在获取土地使用权后，或因项目单位本身没有足够的综合实力或良好的社会信誉 而无力履行合同，或因规划设计不科学、不充分而被迫中断施工或延期施工，或因项目单位非 法占用土地，将土地使用权自行转让或抵押，土地资源闲置、浪费的现象普遍存在。而地方政 府普遍忽视对项目的后续管理，在约定时间没有开工建设，未收取土地闲置费，超过两年未动 工开发的未及时收回土地使用权，企业违法违规行为未及时被发现并制止，造成了土地资源的 严重浪费。如在审计调查中发现，某投资单位受让 11 万余平方米土地用于标准厂房建设，审 计人员现场察看项目建设情况，除了已建的一栋厂房外，未有继续开工建设的现象，大片土地 闲置。继续追查了解到，该投资单位已将公司股权转让给新股东，而后续事项尚未妥善处理， 政府部门也未采取相应措施。
（一）对领导干部的考核机制存在一定片面性。目前对领导干部考核往往只注重经济指 标，在招商引资方面，更多的是注重引进项目量、资金量的多少，而忽视引进的项目是否科 学、资金是否真实、引进方式与手段是否合法等等。如此倾向，容易领导干部片面的政绩观， 一味追求招商引资的数量，不顾其质量和效益，为了吸引投资项目，违规低价出让土地甚至 “零地价”出让土地。有时为了急于求成，不论投资商实力、信誉如何，一概盲目引进，造成投 资商鱼龙混杂，良莠不齐，甚至不惜以土地资源为代价，有意搞虚假招商。
（二）对招商引资的重要性缺乏全面的认识。招商引资，不论吸引了多少投资项目，注入 了多少资金，归根结底是要通过项目建设推进地方的经济社会发展。反映在土地问题上，通过 土地使用权的出让，以土地资源为载体，充分利用投资，建设新项目，开发新的经济增长点， 促进地方经济社会的发展，才能真正体现招商引资的宗旨。
（三）决策机制和程序缺乏一定的透明度。目前，国家已大力推行国有土地招拍挂制度， 并对土地出让的程序不断予以规范和完善。而地方政府为了招商引资，充分利用土地资源，在 供地价格和供地方式上出台优惠政策，土地已逐渐成为项目投资成功与否的重要筹码。而地方 政府对于招商引资过程中的用地问题并没有统一的规范和标准，决策权主要集中在少数领导手 中，价格决策不透明，少数
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