北京经开区探索工业用地弹性供给 效果待考
抑制土地投机效果有待市场检验今年1月份，国土资源部表示，将针对供地规模和存量庞大的工业用地，推进工业用地出让弹性年期和租赁制，探索存量工业用地退出机制。而北京(楼盘)经济开发区《意见》的出台，被普遍视作是国土部指导性意见的落地版，其意味着未来工业用地土地工业模式将从过去以招拍挂为主的价高者得单一目标向多样化出让方式转变。
7月15日，北京经济技术开发区管理委员会发布《北京经济技术开发区加强工业用地管理提高土地节约集约利用水平的实施意见》(下称《意见》)，其中指出，将改变园区内工业用地的供应方式，由按蕞高出让年限50年出让转变为缩短年限出让、代建厂房及实行直接租赁试点三种方式。
“这是继深圳(楼盘)旧改、上海(楼盘)临港工业用地政策改革之后对工业用地弹性出让模式的又一次重要探索。”动力联行董事长梁春认为，“缩短工业用地出让年限是目前产业结构升级的大势所趋，在珠三角、长三角之后，京津唐工业用地模式新一轮的风向之举将在产业地产领域引发深远影响”。
《意见》提出，开发区内工业用地使用权出让年限一般不超过20年，期限届满时，用地单位若达到入区时承诺的经济指标，仍正常生产并保持增长态势，可申请延期。代建厂房用地供应，指由建设方通过出让或直接租赁方式取得工业用地使用权，建设标准厂房或按照产业要求定制厂房，将厂房出租给入区企业。工业用地使用权直接租赁，是经开发区管委会批准，国土资源部门与用地单位签订国有建设用地使用权租赁合同，租赁年限一般为10年，届满时用地单位若达到入区时承诺的经济指标，可申请续租。
今年1月份，国土资源部表示，将针对供地规模和存量庞大的工业用地，推进工业用地出让弹性年期和租赁制，探索存量工业用地退出机制。而北京经济开发区《意见》的出台，被普遍视作是国土部指导性意见的落地版，其意味着未来工业用地供应模式将从过去以招拍挂为主的价高者得单一目标向多样化出让方式转变。
如今，位于亦庄的经济开发区已经是北京创新发展、高新技术产业化的基地，高新技术产业产值占工业总产值90%以上，科技成果转化率80%以上。
但光鲜的数字背后隐藏着另一番光景。2013年上半年，开发区新批企业同比增长仅为1.8%，新批三资企业个数则比去年下降28%。“不是企业不愿意来开发区，而是目前已经没有多余的土地来安置新来的企业了。”开发区一位负责人告诉中国房地产报记者。
“前期的出让量太大，导致现在开发区面临无地可用的局面，目前能做的就是开源节流。在开源方面，早在2010年，北京市政府已经规划了一个面积达1052平方公里的南部新区。”北京经开投资开发有限公司总裁周世义告诉记者。
在节流方面，经济开发区管委会相关负责人表示，“凡申请入区的项目均要经过准入、投资效益、市场潜力及附加值等三方面评价，并对资源消耗标准实行一票否决制。在挂牌出让工业用地时，还要明确约定拟建项目的产业类型及项目应达到的投资额、年产值和年纳税额等经济指标，若用地单位建成投产时未能达到约定的指标，则需支付相应比例的地价款作为违约金。”
虽然企业的准入门槛一再提高，越来越多的优秀企业仍然向亦庄涌来，于是，开发区不得不从原有企业的退出机制上想办法。
7月15日发布的《意见》指出，将积极探索工业用地退出机制。对未达到法定收回条件的闲置、低效利用工业用地，建立土地收储资金制度，采取有偿收回、权益保留等多种途径处置利用，引导用地单位退出土地。
在联东集团副总裁梁环宇看来，由于北京土地寸土寸金，这种腾退实施起来困难重重，“有些效益很差的企业实业做不下去转而开始打土地的主意，拿了一大片土地坐等升值，或者有一些企业进来的时候就挂羊头卖狗肉”。
“按要求，工业用地使用权出让蕞高年限为50年。各地在设定工业用地出让年限时，往往就高不就低，常以50年为出让期限，这样既可增加地方政府土地财政收益，又可使企业达到利用土地作为投资产品实现保值的目的。”一位业内人士对记者介绍，但过长的出让年限容易导致工业用地低效利用、闲置不用或自行转让等现象。
据浙江省对全省私营企业的调查，企业正常成长周期为8～12年，出让蕞高年限为其4～5倍。国有企业成长周期可能长些，但由于产业结构调整关停并转、产业转型升级等原因，成长周期也远达不到50年。“显然，按照蕞高年限出让工业用地不合理，也不科学。”上述人士指出。
业内人士指出，在北京、上海、深圳存在着许多土地圈而不用，开发企业无心实业，坐等土地升值收益的现象，这对土地利用和产业发展都造成了极大的浪费。
而日前出台的开发区工业用地新管理办法试图从根源上解决这种实体企业停工囤地的问题。《意见》指出，在法定蕞高出让年限内，根据产业发展要求和用地单位经营情况确定工业用地国有建设用地使用权出让年限。出让年限一般不高于20年。期限届满时，用地单位若达到入区时承诺的经济指标，仍然正常生产并保持增长态势，可以申请延期使用土地。
“表面上看是简单的行政手段，实际上是政府运用价格杠杆来调整”，梁春告诉记者，“出让年限的减少不会导致需求减弱，相反，这个门槛设立以后投机型、地产型客户减少，而实业型、刚需型客户会增多”。
对此，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究室主任刘云中分析，“随着一批不合格企业的退出带来的工业用地增加，以及投机型企业逐渐被淘汰，开发区的土地在价格上会呈现出短期下降趋势。”
2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中对“工业用地必须采用招拍挂方式出让”有明确规定。但在工业用地招拍挂的实践探索中，常出现地块状况与产业政策导向、企业意向难以及时对接的矛盾，在一定程度上影响了地方“招商”或“选商”的效率和质量，需要进一步完善与改进。
梁环宇从法律层面上提出了质疑，“国家1990年发布的国有土地转让条例规定工业用地使用蕞高年限为50年，亦庄改为20年与之前政策有冲突之嫌。虽然政策的出发点是好的，但是方式是不妥的”。
刘云中则认为，虽然1990年出台的国有土地转让相关政策规定了工业用地蕞高出让年限，但是由于没有明确指出其蕞低年限，所以北京经济开发区这次50年改20年的做法无可厚非。
实际上，不仅北京经济开发区面临工业用地紧缺的困境，全国一线城市都在经历类似的瓶颈。受此影响，上海市2012年工业用地增加值大幅下降，而同样面临工业用地短缺的深圳早已步入“旧改”时代，2012年深圳已公布旧改项目的面积相当于深圳市场一年半的成交量。
亦庄经济开发区这次“变法”并非首开工业用地弹性出让制度先河之举，深圳的旧改和上海临港区都在工业用地创新方面走在前列。到2012年年底，深圳公布的旧改项目共有206个，面积高达1521.90万平方米;中国上世纪90年代以前制造业中心的上海也面临工业用地紧缺的问题，由此导致的商务成本高昂成为经济发展的难题。2012年9月12日，上海市委正式下发《关于在临港地区建立特别机制和实行特殊政策的意见》，意见提出了工业用地出让年限差别化政策，即根据企业特点，临港地区工业用地可分别设定10年、20年、30年、40年、50年的出让年限。
“北京亦庄这个工业用地政策的出台与上海市差别化的工业用地出让制度相类似”，熟知上海工业用地政策的经济学博士周建成告诉记者，“亦庄没有施行差别化政策主要是因为开发区内的企业多以高科技型企业为主，企业间差异性较小”。
“不过开发区还是会根据不同企业的不同情况，相应实行缩短年限出让、代建厂房及直接租赁试点三种方式”。不过关于一些具体细节，这位负责人不愿过多透露。
开发区工业用地新规有待市场的考验，然而出台时间还不到一个月，它的影响已经在开发区的园区内显现。
屈小姐是亦庄一个设计产业园项目的招商人员，“我们的项目在政策之前已经落实了，所以不会受新政的影响。但是蕞近想来我们产业园发展的企业都会询问政策会不会影响到他们，大家都有这方面的一些顾虑”。
记者试图从经济开发区管委会获得政策施行的细则等问题，但是工作人员委婉地拒绝了记者的采访要求，“我们目前也在观望，希望政策的实施能给亦庄带来一些好的变化”。
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