【推动区域协调发展】区域观察：“城市更新”勾勒新型城镇化图景
刘竹波)“十四五”规划指出，要深入推进以人为核心的新型城镇化战略。当前，从全国范围来看，我国已进入城市化进程的中后期即缓慢发展阶段。据测算，预计2020-2030年，我国城镇化率每年提升大约0.85%，显著低于过去十年年均1.27%的升速；从重点城市群城市化水平来看，珠三角、长三角、京津冀整体城镇化率已超过“十四五”规划确定的常住人口城镇化率65%目标。其中，珠三角城市化水平超过80%。主要城市发展模式大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。在此背景之下，“城市更新”上升到国家战略层面。它是促进土地、资源等要素集约利用，提升和改善人民生活水平，推进以人为核心新型城镇化战略的重要路径。
根据北京市城市更新行动指导意见，城市更新主要是指对城市建成区(规划基本实现地区)城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整。城市更新行动的提出，是我国城镇化建设理念的不断深化和调整的结果。
早在“十二五”时期，我国就明确提出城镇化建设要严控增量，盘活存量。在经历了棚改、老旧小区改造等一系列探索实践之后，城市更新的内涵和外延得到了极大的拓展。在前期上海、广州、深圳等试点城市探索的基础上，2021年全国各地城市更新计划呈全面铺开之势。华西证券分析人士表示，2021年或将成为城市更新从地方探索向全国推广的起点。
对于一线城市，减量化背景下实现高质量发展是城市更新尤其是中心城区城市更新的主要目标之一。重点城市群以及核心城市的城市更新行动要与城市总体规划兼容，体现出城市规划对城市更新的引领作用。
以北京为例，《北京城市总体规划2016年-2035年》明确指出，要疏解存量与严控增量结合，坚决退出一般性产业，严禁再发展高端制造业的生产加工环节，重点推进基础科学、战略前沿技术和高端服务业创新发展。当下开展的城市更新行动，正是以存量更新为主要对象，集疏解存量与优化增量结构于一体的一次物质空间与产业结构再造。
北京老旧厂房改造就以引入业态准入标准的方式，推动产业结构升级，优先发展智能制造、科技创新、文化等产业。北京城市更新计划鼓励利用老旧厂房发展新型基础设施、现代服务业等产业业态。根据规划，五环路以内和城市副中心的老旧厂房可根据规划和实际需要，补齐城市短板，引入符合要求的产业项目；五环路以外其他区域老旧厂房原则上用于发展高端制造业。分区引导、促进产业转型升级也成为很多城市城市更新行动的重要途径和目标。
实行以人为中心的新型城镇化，必须围绕群众需求，切实提高城市更新的品质。开展城市更新行动，需要对城市现有发展水平和规划特征等进行一次全方位的“体检”。以问题为导向，直面“城市病”和群众急难愁盼的主要问题。日前，住房和城乡建设部下达了开展2021年城市体检工作的通知要求，各地将把“城市体检”作为编制“十四五”城市建设相关规划、城市建设年度计划和建设项目清单的重要依据。
各地将城市体检作为开展好城市更新品质提升工作的“先手拳”，从体检指标的选取上，兼顾国家要求与地方特色。住房城乡建设部确定了生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力等8个维度、65项基本指标。重庆市以此为基础，构建了“50个基本指标+19个特色指标+24个补充指标”共计93项自体检指标体系。广东省在住房和城乡建设部确定的65项城市体检指标体系基础上，新增5条广东省特色指标，蕞终形成八大专项、共70条城市体检指标体系。“基本指标+特色指标+分区覆盖”成为城市体检开展的典型模式。
首先，在城市更新模式选择上，不同于以往的大拆大建，拆、改、留三种模式可以结合城市有机更新和综合整治的具体要求，同时应用于同一项目的不同单元。例如，福州市“城市更新+”相关办法明确指出，一个城市更新项目可以包括一个或多个城市更新单元，策划方案实行“一单元一策划”，充分体现了城市更新模式选择的灵活性。
其次，更加灵活的政策支撑还体现在规划方面，更加突出民生导向。例如，北京城市更新行动明确，对于保障居民基本生活、补齐城市短板的城市更新项目，可根据实际需要适当增加建筑规模。在满足相关规范和安全的前提下，允许规划使用性质兼容转换。
在碳中和、碳达峰背景之下，城市更新行动将更加注重绿色可持续，包括绿色建筑、新能源充电桩在内的一系列绿色产业将得到大力发展，同时绿色技术综合应用示范也将逐步开展。
以北京为例，“十四五”时期，北京将建设中关村、北京经济技术开发区、怀柔科学城、未来科学城和平谷区5个绿色技术创新集群高地，还将建成冬奥会、北京城市副中心、大兴国际机场、回龙观天通苑大型城市社区共4个绿色技术综合应用示范区。能源结构方面，设置可再生能源利用的约束性目标，推进光伏、热泵等可再生能源技术规模化应用，有序推进源网荷储用一体化发展。除此之外，北京市还将推动市级工业园区、产业园区实施绿色低碳循环改造。因此，绿色建筑、绿色循环产业等一系列可持续的产业将迎来大的机遇期。
存量需求加政策推动将助力物业管理行业迎来发展机遇。目前，很多老旧小区物业缺失，或者管理不规范，无法满足人民群众对于高品质的物业管理的需求。2021年政府工作报告提出“新开工改造城镇老旧小区5.3万个”，较2020年实际改造量4.03万个增加31.5%。老旧小区改造将极大释放物业管理行业空间，利好品牌化水平高、服务优质的物业企业。
“十四五”规划明确提出，要推动生活性服务业向高品质和多样化升级，并且首次提及加快发展物业服务业。住房和城乡建设部、中央政法委、中央文明办等10部门联合印发《关于加强和改进住宅物业管理工作的通知》，提出融入基层社会治理体系、健全业主委员会治理结构、提升物业管理服务水平、推动发展生活服务业、规范维修资金使用和管理、强化物业服务监督管理等6个方面具体要求。物业管理行业规范发展水平将不断提高。
银河证券研究院预计，存量市场方面，当前无物业面积占比33%，在管面积远远未达天花板，仅基础物业服务就有近万亿级市场待开拓；增量市场方面，预计2030年市场规模达2.5万亿，增量规模近1万亿，市场空间广阔。
TOD，是指以公共交通为导向的开发模式。由于长期以来“摊大饼”式的城市建设模式，造成了城市中心拥堵、居民职住不均衡等多重问题。为疏解一系列城市难题，多地积极布局TOD发展模式。以北京为例，2021年北京计划在地铁周边建设71个“城市活力微中心”，所谓的“地铁上盖”，不仅顺应百姓出行需求，还将赋予“微中心”多重城市功能，满足群众交通、休闲娱乐等多重需求。不仅在北京市内，还要以北京为中心，在京津冀范围内，围绕北京打造多个“微中心”，以疏解首都功能，实现各地有机联系和功能互补。
因此，随着城市更新行动的深入，以TOD为导向的综合交通行业将迎来重要机遇期。“十四五”规划提出，要依托辐射带动能力较强的中心城市，提高1小时通勤圈协同发展水平，培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。以城际铁路和市域(郊)铁路等轨道交通为骨干，推动市内市外交通有效衔接和轨道交通“四网融合”，提高都市圈基础设施连接性贯通性。发改委日前印发《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，明确提出探索推行以公共交通为导向的开发模式(TOD)。同时，优化综合交通枢纽布局，建设一体化的综合客运枢纽和衔接高效的综合货运枢纽。综合交通及相关产业将迎来黄金机遇期。
地方层面，多地出台专项规划或成立专门的市场运营主体。比如，围绕“一区两群”和“建设轨道上的主城都市区”理念，重庆市出台了《主城都市区城市轨道交通TOD综合开发专项规划》。2021年重庆计划出让6个TOD土地项目，并且在方案设计上向租赁住房、中小户型、长租公寓等倾斜，形成配套完善的住房体系。在厦门，厦门轨道集团旗下厦门地铁上盖投资发展有限公司已正式揭牌运营，主要聚焦TOD综合开发和运营，形成新的增长点。专门市场主体成立的背后体现的是厦门市以公共交通为导向的TOD发展战略愈发明确。
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